广州法院案例：参与疫情防控的村社工作人员一般不属于妨害公务罪的犯罪对象
时间：2022-04-20 09:49:53
袁士华妨害公务案
杨毅
要点提示：参与疫情防控的村社工作人员，除非有明确的授权委托，代表国家机关行使疫情防控职权，否则一般不属于妨害公务罪的犯罪对象。在疫情防控期间，行为人针对参与疫情防控检查的村社工作人员施加暴力或威胁时，并不直接构成妨害公务罪，如果情节达到入罪条件，可以故意伤害罪、寻衅滋事罪、侮辱罪等案由立案追究；但若行为人在警察到场后，仍用暴力手段抗拒警察执行警务，其后续行为可构成妨害公务罪。
案例索引：
广州市花都区人民法院（2020）粤0114刑初377号。
一、案情
公诉机关：广东省广州市花都区人民检察院。
被告人：袁士华。
2020年2月5日，袁士华酒后驾驶一辆黑色小汽车从广州市花都区狮岭镇火砖屋兴业路9号伊万手袋厂去到狮岭镇益群村裕兴隆生活超市路段时，遇到新型冠状病毒疫情防控工作人员进行疫情防控检查，袁士华拒不配合检查，驾车强行冲过卡口，被该村负责疫情防控的工作人员驾车追上并报警。民警到场表明警察身份后，袁士华拒不配合现场呼气酒精检测，朝民警吐口水，用手将测试设备拍落到地。民警将袁士华带到医院抽血进行血液酒精测试（经中山大学法医鉴定中心鉴定，血液中酒精含量为238.4mg/100ml），后带回广州市公安局交通警察支队花都大队三中队的办案区候问室接受调查。袁士华在接受调查期间一直在吵闹，不断辱骂民警，踢踹候问室门、墙及用拳头击打候问室的透明隔板，在民警上前制止时，袁士华用脚踢开候问室的门从而导致民警汤某某的右手拇指受伤（经暨南大学司法鉴定中心鉴定，属轻微伤）。
公诉机关以袁士华妨害公务罪、危险驾驶罪提起公诉。
二、裁判
广州市花都区人民法院审理认为，袁士华以暴力、威胁方式阻碍国家机关工作人员依法执行职务，其行为构成妨害公务罪；人袁士华醉酒驾驶机动车，其行为构成危险驾驶罪。袁士华犯数罪，依法应当数罪并罚。袁士华如实供述自己的罪行，且认罪认罚，依法可以从轻处罚。袁士华在预防、控制突发传染病疫情期间，以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法履行为防控疫情而采取的防疫、检疫措施，且以暴力、威胁方法阻碍民警依法执行职务，依法从重处罚。综合考量全案的性质、情节、危害后果及被告人的悔罪表现等，判决如下：袁士华犯妨害公务罪，判处有期徒刑一年六个月；犯危险驾驶罪，判处拘投三个月，并处罚金八千元；决定执行有期徒刑一年六个月，并处罚金八千元。
一审宣判后，被告人未上诉，公诉机关亦未抗诉，判决已经发生法律效力。
三、评析
本案在审理过程中，围绕参与疫情防控的村社工作人员是否能成为妨害公务罪的犯罪对象，出现了两种不同意见，一种意见认为参与疫情防控的村社工作人员可以认定为“在受国家机关委托代表国家机关行使疫情防控职权的组织中从事公务的人员”，故可以成为妨害公务罪的犯罪对象；另一种意见认为村社工作人员为基层群众自治组织选派或雇佣，而基层群众自治组织并非一级国家机关，在没有履行相关手续接受国家机关的委托前，不能成为妨害公务罪的犯罪对象。笔者同意第二种意见。
（一）妨害公务罪的犯罪对象
典型意义上的妨害公务罪是指以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法履行职务的行为，故“国家机关工作人员”是该罪的犯罪对象，即在各级国家机关中从事公务的人员，该范围比刑法总则第93条规定的“国家工作人员”范围要小得多。但根据全国人民代表大会常务委员于2002年12月28日发布的《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》，在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员均可成为渎职罪的主体，由于刑法分则第九章规定的渎职罪尤其是滥用职权罪、玩忽职守罪的主体就是国家机关工作人员，因而在司法实践中，上述人员也被视为国家机关工作人员，该立法解释对“国家机关工作人员”作出了扩大解释。
另外，刑法第277条将依法执行代表职务的各级人大代表，在自然灾害和突发事件中依法履行职责的红十字会工作人员，以及执行国家安全工作任务的国家安全机关、公安机关均认定为本罪的犯罪对象。2000年4月24日最高人民检察院发布的《关于以暴力威胁方法阻碍事业编制人员依法执行行政执法职务是否可对侵害人以妨害公务罪论处的批复》，将依照法律、行政法规的规定执行行政执法职务的国有事业单位人员和在国家机关中受委托从事行政执法活动的事业编制人员认定为本罪的犯罪对象。
综上，妨害公务罪的犯罪对象包括如下八类：一是典型的国家机关工作人员，包括各级权力机关、行政机关、司法机关、军事机关中从事公务的人员；二是依法执行代表职务的各级人大代表，不包括政协委员；三是在自然灾害和突发事件中，依法履行职责的红十字会工作人员；四是执行国家安全工作任务的国家安全机关、公安机关；五是依法或受委托执行行政执法活动的国有事业单位人员或国家机关中的事业编制人员；六是在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员；七是在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员；八是虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员。
在本案中，参与疫情防控的村社工作人员，并不隶属于任何一级国家机关，而是隶属于城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会，属于基层群众性自治组织，其作用在于办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。一般情况下，基层群众自治组织中从事疫情防控公共事务的村社工作人员不属于上述八类人员之列，不能成为妨害公务罪的犯罪对象，除非其获得了国家机关的明确授权委托，并代表国家机关行使职权。
（二）受委托从事公务应当是要式行为
2020年2月6日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，该司法解释参照了全国人大常委会2002年关于渎职罪主体的立法解释，对疫情防控期间妨害公务罪的犯罪对象予以明确，包括三类：一是在依照法律、法规规定行使国家有关疫情防控行政管理职权的组织中从事公务的人员，二是在受国家机关委托代表国家机关行使疫情防控职权的组织中从事公务的人员，三是虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事疫情防控公务的人员。第一类和第三类都比较明确，故在司法实践中争议不大，而第二类“在受委托的组织中从事公务的人员”，常被误认为只要是从事疫情防控工作，就可认定为受委托，从字面理解，涵盖范围非常广泛，甚至物业保安、村社工作人员都可以成为妨害公务罪的犯罪对象。
受国家机关委托一般是受行政机关委托，由于现代社会行政事务错综复杂，单个行政机关往往很难独自承担，常需要委托其他组织来协助完成。行政机关进行行政职权的委托不是任意的，行政委托事项应当有设定依据，即有法律、法规或规章的明确规定，如商务部发布的2020年第3号公告《公布货物进出口领域行政审批中介服务事项和行政委托事项清单》，委托中国食品土畜进出口商会进行大宗农产品进口企业基本情况备案，其法律依据是《大宗农产品进口报告和信息发布管理办法（试行）》，第四条、第五条规定：商务部委托有关组织负责大宗农产品进口报告信息的收集、整理、汇总、分析和核对等日常工作；进口《目录》项下大宗农产品的对外贸易经营者，应向受委托组织办理本企业基本情况备案。另外，受委托组织必须在委托行政机关的名义下实施行政职权，而不能以自己的名义实施行政行为；更为关键的是，行政委托是要式行为，应当按照规定的要求履行相应的手续方能进行行政管理权力的委托，如果事前没有履行相应的手续，而在事后补充相关的情况说明或授权，不能成为法院认定该行为属于行政委托的证据。
在本案中，村社工作人员按村委或居委的安排参与疫情防控工作，是一种基层群众自治组织的自发行为，或是受各级政府要求的行为，政府的要求可以视为一种行政命令，但由于没有法律、法规或规章的规定的委托依据，且未履行相应的委托手续，也没有明确的证据证明其代表委托机关行使行政职权，故不能认为存在行政委托，进而，参与疫情防控的村社工作人员亦不属于司法解释规定的“在受国家机关委托代表国家机关行使疫情防控职权的组织中从事公务的人员”。遇到不配合疫情防控的群众，只能解释、规劝或者报警求助，若该人对社区工作人员施以暴力或威胁，并不能直接以妨害公务罪追究，除非情节达到入罪条件，可以考虑以故意伤害罪、寻衅滋事罪、侮辱罪等案由追究，若达不到入罪条件，可以根据《治安管理处罚法》的规定予以行政处罚，但若该人在警察到场后，仍用暴力手段抗拒警察执行警务，其后续行为可构成妨害公务罪。本案被告人在暴力冲卡后，村社工作人员驾车追赶并报警，在警察到场后，被告人仍用暴力手段抗拒警察执行警务，造成一名警务人员受轻微伤，其在警察到场后的行为构成妨害公务罪，之前针对村社工作人员的行为不构成犯罪，但可作为后续妨害公务行为的量刑情节，酌情从重处罚。
（三）犯罪的认定必须以侵害法益为前提
由于犯罪的本质是对法益的侵害，故某种不法行为被认定为犯罪，其前提必须是该行为确实侵犯了刑法规定该犯罪所保护的法益。刑法的目的是保护法益，并将严重侵犯法益的行为在刑法分则中通过具体化、类型化的违法构成要件规定为犯罪，确保被认定的犯罪行为是符合犯罪构成要件的行为，是严重侵犯法益的行为。当一个侵害社会公共利益的行为发生时，应当判断该利益是否为刑法某个罪名所要保护，如果没有直接对应的罪名，则应当考虑通过行政处罚来解决，若执意要通过刑法寻找定罪的出路，而不管该行为是否侵害了某罪名所保护的法益，这种做法就是对罪行法定原则的反动，也将导致新的“口袋罪”的形成。
妨害公务罪保护的法益包括两个，一是国家机关工作人员等八类人员依法正常履行职务的秩序，二是国家机关执行公务的尊严。该罪名并不保护社会其他人员从事公共事务的活动，妨害社会其他人员履职并不构成犯罪，即便构成犯罪也不构成妨害公务罪，因为社会其他人员并非国家机关工作人员，其履职行为亦不涉及国家机关的尊严，并未侵犯刑法分则中妨害公务罪所保护的法益。如果把所有从事与公共事务有关工作的人员都认定为妨害公务罪的妨害对象，将超出该罪名所保护法益的范围，一般民众都可以成为该犯罪的对象，普通的民间纠纷也可能被划定为犯罪，该罪名将成为名副其实的“口袋罪”。因此，在司法实践中，必须以妨害公务罪所保护的法益为导向，严格按照法律和相关司法解释的规定，划定妨害公务罪犯罪对象的范围，不能为了惩治某个行为而刻意突破，也不能因为处于某个特殊时间阶段而任意放宽，刑法应当保持应有的谦抑，抑制行政管理部门刑法化的冲动，保持刑法维护法治最后一道防线的地位。
（作者单位：广州市中级人民法院）
